Omgevingswet
De Omgevingswet (Ow) vervangt veel andere wetten in het domein van de fysieke leefomgeving. Daartoe horen onder meer de gehele Wabo en de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en een gedeelte van de Woningwet. Niet langer vormt de Wro de basis voor het bestemmingsplan, maar is de Ow de basis van het omgevingsplan waarin de toegestane bestemming (gebruiksfunctie) en bouwvolume van bouwwerken zijn vastgelegd. Het omgevingsplan beschrijft bovendien de cultuurhistorische waarden die in het gebied aanwezig zijn en ook de archeologische monumenten die in de grond aanwezig zijn of daar aantoonbaar worden verwacht. (De term ‘aantoonbaar’ in art. 5.130 Bkl is nieuw ten opzichte van art.3.1.6 5e lid onder a. Wro.)
Het omgevingsplan
Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet bestaat het omgevingsplan (één per gemeente!) uit een tijdelijk deel en een nieuw deel. Het tijdelijke deel bestaat uit de ruimtelijke regels uit vooral de ‘vervallen’ bestemmingsplannen en de rijksregels over activiteiten (de ‘bruidsschat’). Het nieuwe deel is aanvankelijk leeg, met uitzondering van eventuele voorbereidingsbesluiten op basis van het overgangsrecht. “De regels in het nieuwe deel komen deels tot stand door bestaande regels uit het tijdelijk deel om te zetten naar het nieuwe deel. Daarnaast neemt de gemeente in het nieuwe deel nieuwe regels op voor ruimtelijke ontwikkelingen en beleid. Het wijzigingen/vaststellen van het nieuwe deel van het omgevingsplan kan ook thematisch gebeuren. Deze overgangsfase duurt tot eind 2031.” (bron: www.iplo.nl)
Regels, voorschriften en maatwerk
Een op het oog ondergeschikte verandering door de Ow is dat bepalingen met een algemene werking in wet- en regelgeving, omgevingsplannen en verordeningen nu ‘regels’ worden genoemd. De term ‘voorschriften’ is voorbehouden voor bepalingen die worden opgelegd bij beschikking (bijvoorbeeld vergunning of handhavingsbesluit).
Bal, Bbl en Bkl bieden ruimte voor lokaal maatwerk, maar wel binnen de afbakening van landelijke regelgeving. Ook voor maatwerk geldt dat de regels vastgesteld moeten worden in omgevingsplan of verordening. En dat voorschriften alleen kunnen worden opgelegd bij beschikking, eveneens binnen de grenzen die de amvb’s en het omgevingsplan of verordening stellen.
Sloopvergunningstelsel in het omgevingsplan
Vooral conserverende bestemmingsplannen in historische binnensteden bevatten vaak een verbod op sloop zonder vergunning. Daarmee worden niet alleen monumenten beschermd, maar ook beeldbepalende en karakteristieke panden. Tot omstreeks eind 2031 (of zoveel eerder als een gemeente het nieuwe deel van het omgevingsplan compleet maakt) blijven dergelijke regimes in stand. Voor het opstellen van het omgevingsplan zijn de instructieregels in hoofdstuk 5 Bkl van belang. Artikel 5.130 tweede lid onder a. Bkl schrijft de bescherming van monumenten voor, terwijl artikel 5.130 tweede lid onder d. 2° Bkl beoogt de aantasting tegen te gaan van beschermde stads- of dorpsgezichten of cultuurlandschappen door sloop van bestaande gebouwen, nieuwbouw en andere ‘belangrijke veranderingen’. Dergelijke conserverende maatregelen zijn beperkt tot erkende beschermde gezichten en cultuurlandschappen.
De ‘bruidsschat’ bevat artikelen (22.277, 22.278, 22.279 en 22.285) die in het tijdelijke deel van het omgevingsplan voorzien in voortzetting van het huidige beschermingsregime wat betreft sloop van niet-monumenten. Maar zoals hierboven uitgelegd vervalt dat tijdelijke deel na een jaar of zes. Het is aan de Raad om dergelijke regels in het nieuwe deel op te nemen.
Verbod behoudens omgevingsvergunning
De gedachte achter de Omgevingswet is dat een activiteit die voldoet aan alle regels geen vergunning nodig heeft. Toch verdienen bepaalde (zoals monumentale) waarden extra bescherming. Daarom blijft de vergunningplicht voor het afbreken, verstoren, verplaatsen, in enig opzicht wijzigen of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd gebouwd rijksmonument op een wijze, waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Deze vergunningsplicht is opgenomen in artikel 13.12 van het Besluit activiteiten leefomgeving, een amvb onder de Omgevingswet in combinatie met artikel 5.1 Ow, eerste lid onder a: de omgevingsplanactiviteit.
Als een monument wordt gewijzigd, dan is dat een ‘omgevingsplanactiviteit’ (ruimtelijk, gebruik, etc.) en een ‘bouwactiviteit’. En wanneer het een rijksmonument betreft, ook een 'rijksmonumentenactiviteit'.
Wijzigingen aan een gemeentelijk of provinciaal monument vallen dus onder ‘omgevingsplanactiviteit’ en niet onder 'rijksmonumentenactiviteit'. Maar op grond van de Omgevingswet (artikel 5.1. 1e lid, onder a) kan de gemeente via het omgevingsplan wél vergunningplicht van toepassing verklaren op aangewezen provinciale en gemeentelijke monumenten (zie bovengenoemde regel uit artikel 5.130 tweede lid onder a. Bkl). Het beschermingsregime in bestemmingsplannen van vóór invoering van de Omgevingswet maakt deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, samen met de bepalingen uit ‘de bruidsschat’.
Strijdigheid Besluit bouwwerken leefomgeving en vergunning wijziging monument
Het kan zijn dat de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit (RMA) of voor een omgevingsplanactiviteit (OPA) voor een monument afwijkt van de technische regels in het Bbl – ook een amvb onder de Omgevingswet – in hoofdstuk (3,) 4 en 5. In dat geval zijn de voorschriften van toepassing van de vergunning voor RMA of de OPA (voor zover deze ziet op het wijzigen van het gemeentelijk of provinciaal monument). Deze bieden dan ontheffing van de betreffende regels in het Bbl (de opvolger van Bouwbesluit). Een monument moet dan dus wél voldoen aan alle overige technische regels van het Bbl plus eventueel maatwerk, waarbij geen sprake is van afwijking van de vergunning voor RMA of OPA. De regels in hoofdstuk 3 Bbl (bestaande bouw) geven de technische ondergrens aan waaraan bouwwerken moeten voldoen. Maar ook hiervoor geldt, dat de erfgoedwaarden prevaleren die uit de omgevingsvergunning blijken (art. 2.8 Bbl).
Informatie Rijksdienst Cultureel Erfgoed
Op de website van de RCE is informatie te vinden over inhoud en werkwijze van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van een rijksmonument, de zogenaamde rijksmonumentenactiviteit (RMA): zie hier.
LET OP: In het stelsel van de Omgevingswet omvat een bepaald project of initiatief veelal meerdere ‘activiteiten’. In het geval van een rijksmonument zijn dat:
- de rijksmonumentenactiviteit (RMA), waarvoor meestal de gemeente, maar soms de provincie of de minister van OCW het bevoegd gezag is en waarvoor in bepaalde gevallen vooraf advies moet worden gevraagd aan de RCE (zie art. 4.32, 1e lid onder b. Ob (= Omgevingsbesluit, een amvb onder de Omgevingswet)). Veel ingrepen zijn vergunningplichtig, maar art. 13.11 Bal omschrijft de vergunningvrije gevallen;
- de omgevingsplanactiviteit (OPA), waarbij de gemeente in het omgevingsplan vastlegt aan welke eisen het bouwwerk op de betreffende locatie moet voldoen qua bouwvolume, verschijningsvorm, gebruiksfunctie, etc. Ook staat in de OPA of voor bepaalde ingrepen een vergunning nodig is of een melding vooraf, of geen van beide. Er zijn landelijke regels (art. 2.29 en 2.30 Bbl) die paal en perk stellen aan de ruimte die gemeenten hierin hebben;
- de bouwactiviteit: hiermee wordt bedoeld de ‘technische’ opzet van een bouwwerk in overeenstemming met de regels in hoofdstuk 4 (nieuwbouw) en 5 (verbouw) van het Bbl, alleen landelijk geldende regels dus! Art. 2.17 Bbl omschrijft de gevallen waarop het stelsel van kwaliteitsborging van toepassing is. Art. 2.25, 2.26 en 2.27 Bbl maken duidelijk wanneer een bouwactiviteit vergunningplichtig is of vergunningvrij. Een gemeente kan hiervan niet afwijken.
Een en hetzelfde project kan door deze opsplitsing dus voor de ene activiteit vergunningplichtig zijn, voor een andere meldingplichtig en voor een derde activiteit vergunningvrij. Maar het kan ook voorkomen dat het voor alle activiteiten vergunningvrij is of juist vergunningplichtig. Er mag pas met de uitvoering worden begonnen, als is voldaan aan alle toestemmingseisen voor alle activiteiten. Gaat het om een gemeentelijk of provinciaal monument, dan is het deel RMA niet van toepassing en is ook de bescherming van de erfgoedwaarden een omgevingsplanactiviteit.
Vergunningvrij, meldingplichtig of vergunningplichtig
Met de inwerkingtreding van de Omgevingwet bestaat er per ingreep aan, op, aan of soms bij een monument dus onderscheid tussen twee of drie activiteiten: omgevingsplanactiviteit, bouwactiviteit en – als het om een rijksmonument gaat – ook de rijksmonumentenactiviteit. Voor elke activiteit gelden afzonderlijke regels. Als de ingreep voor één of meer van de genoemde activiteiten vergunningplichtig is, dan mag deze pas worden uitgevoerd nadat de vergunning is verkregen.
Elke ingreep waar het omgevingsplan voorwaarden aan stelt is een omgevingsplanactiviteit (OPA): met eisen wat betreft bouwvlak, bouwvolume, rooilijn, gebruiksfunctie, welstand, parkeernorm, maar ook met specifieke eisen wat betreft het gemeentelijk (of provinciaal) monument. Als het bouwplan voldoet aan de voorwaarden, dan wordt voor de OPA vergunning verleend. Is het bouwplan in strijd met de voorwaarden, dan moet het worden aangepast of er kan een procedure worden gestart om de afwijking van het omgevingsplan te kunnen aanvaarden. Ook het voldoen aan de regels over bouw- en sloopveiligheid kan een OPA zijn. Maar het niet voldoen aan die regels leidt niet tot het weigeren van de vergunning, wél tot het vooralsnog verbieden van de bouw.
Meer informatie
Op termijn volgt op de site van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed ook informatie over vergunningvrije activiteiten bij rijksmonumenten (zie art. 13.11 Bal). Een link naar die informatie wordt dan hier geplaatst.