Onderhoudsplicht

Wanneer is een eigenaar in overtreding?
Eigenaren van een rijksmonument kunnen op grond van de Erfgoedwet en de Omgevingswet worden verplicht hun monument te onderhouden. Dat is mogelijk bij verwaarlozing van het monument waardoor de instandhouding van het monument in gevaar komt. Het gaat daarbij zowel om het passief als actief verwaarlozen.
De Minister noemde bij de behandeling van de Erfgoedwet – waarin de verplichting was opgenomen vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet – als voorbeeld van passief verwaarlozen: het niet wind- en waterdicht houden van een monument. Achterstallig schilderwerk waardoor schade aan het monument ontstaat kan ook als passieve verwaarlozing worden gezien.
Voorbeelden van actief verwaarlozen zijn het bewust open laten van ramen en deuren in weer en wind, en sloopwerk zonder vergunning. Roerende zaken vallen niet onder de onderhoudsplicht, maar wél interieuronderdelen zoals een schouw of een stucplafond. De onderhoudsplicht geldt ook voor structuurbepalende groenelementen van een monument. Klik hier voor meer informatie.

Waar is de onderhoudsplicht voor rijksmonumenten geregeld?
De onderhoudsplicht (ook wel instandhoudingsplicht genoemd) stond als overgangsrecht in de Erfgoedwet: art. 9.1.1, onder a, Erfgoedwet jo artikel 11, eerste lid Monumentenwet. Met het inwerkingtreden van de Omgevingswet komt hiervoor in de plaats artikel 13.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving, één van de vier amvb’s onder de Omgevingswet. Dit artikel is geformuleerd als verbod om “een (voorbeschermd) rijksmonument te beschadigen of (…) te vernielen of aan rijksmonumenten onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is.”

Wat heeft de rechter tot dusverre gezegd?
De onderhoudsplicht is in 2016 geïntroduceerd in de Erfgoedwet en is per 1 januari 2024 overgenomen in de Omgevingswet. Voordat de onderhoudsplicht wettelijk werd vastgelegd, werd er in rechterlijke uitspraken al uitgegaan van een verplichting tot onderhoud van een monument. In die uitspraken werden beperkingen opgelegd wanneer een dwangsom kan worden opgelegd en welke eisen daaraan werden gesteld.

Een last onder dwangsom kan worden opgelegd:

als het monument zonder maatregelen in gevaar is (“beëindigen van het in gevaar brengen”);
ook bij schade door slijtage of verwering van materialen;
ook als ernstige financiële gevolgen optreden voor de eigenaar; de belangen van het monument gaan voor;
indien er geen zicht is op de verlening van een (nieuwe) sloopvergunning.

Het ontbreken van een alternatieve bestemming voor het monument is geen beletsel.

Eisen die aan de last onder dwangsom worden gesteld zijn:

Alleen passende maatregelen om schade aan het monument te voorkomen (maatregelen moeten proportioneel zijn).
De gemeente moet concreet aangeven wat de passende maatregelen zijn om de schade te beperken.
Maatregelen mogen niet leiden tot het (nagenoeg) afbreken en opnieuw opbouwen van het monument.
Verwijzing naar de betreffende juridische grondslag.

Op de pagina ‘Handhavingsbeleid’ komen aan het slot de aspecten vergunningvrijdom en volledigheid van de beschikking aan de orde; deze zijn ook bij een beschikking inzake onderhoud van belang.

Geldt de onderhoudsplicht ook voor gemeentelijke of provinciale monumenten?
De algemene onderhoudsplicht krachtens de Omgevingswet geldt in ieder geval voor alle rijksmonumenten. Vaak is zo’n onderhoudsplicht ook van toepassing op gemeentelijke of provinciale monumenten:

Provinciale monumenten: Drenthe en Noord-Holland hebben een vergelijkbare onderhoudsplicht in hun verordening opgenomen, waardoor die verplichting ook geldt voor de door hen aangewezen monumenten.
Gemeentelijke monumenten: De onderhoudsplicht kan ook gelden voor gemeentelijke monumenten als de gemeente in haar Erfgoedverordening die bepaling heeft opgenomen. Vaak is de verordening vastgesteld op basis van de modelverordening van de VNG. In die model-erfgoedverordening is een bepaling opgenomen waarmee verwaarlozing van gemeentelijk monumenten kan worden tegengegaan. In artikel 13 staat een verbod om ‘een gemeentelijk monument te beschadigen of te vernielen, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding noodzakelijk is’.
Voor zowel gemeentelijke als provinciale monumenten is het, om verwarring te voorkomen, raadzaam zo’n regel op te nemen in het omgevingsplan, bij de andere regels omtrent al dan niet vereiste toestemmingen. Dat kan in eerste instantie door de gehele verordening op te nemen in het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Kan een monumenteneigenaar ook op andere manieren tot onderhoud worden verplicht?
Buiten de regels voor monumenten in de Omgevingswet zijn er ook andere mogelijkheden om op te treden tegen vervallen panden. Die mogelijkheden kunnen ook worden toegepast bij verwaarlozing van een monument. Burgemeester en wethouders kunnen handhavend optreden bij strijd met het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) (hoofdstuk 3: bestaande bouw) of indien sprake is van ernstige strijd met redelijke eisen van welstand in het omgevingsplan (op grond van artikel 4.19 Omgevingswet).
Daarnaast geven de subsidieregelingen (o.a. Sim) een basis voor handhaving op het gebied van achterstallig onderhoud, mits er subsidies zijn verleend. Een verleende subsidie kan eventueel worden ingetrokken, als na de vaststelling van subsidie blijkt dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden om het pand in goede staat te houden.

*Onderhoud is als bouwactiviteit vergunningvrij, zeker wanneer het plaatsvindt op grond van een last (onder dwangsom of onder bestuursdwang) ter voorkoming van afwijking van de regels in hoofdstuk 3 Bbl. Of bij rijksmonumenten onderhoud met deze grondslag vergunningvrij is als rijksmonumentenactiviteit (RMA) in de zin van artikel 13.11 eerste lid, is de vraag. Het achterliggende doel is weliswaar het behoud van de monumentale waarden, maar de gekozen grondslag ziet primair op de technische kwaliteit, niet de monumentale. Discussie hierover wordt voorkomen door in de last (aanschrijving) te vermelden dat het onderhoud vergunningvrij is, mits detaillering, vormgeving, kleur- en materiaalgebruik ongewijzigd blijven.
Wil de eigenaar in dat opzicht juist wel wijzigingen doorvoeren, dan geldt een vergunningplicht voor de rijksmonumentenactiviteit en de omgevingsplanactiviteit bij gemeentelijke en provinciale monumenten (mits het omgevingsplan hierin voorziet in het tijdelijke c.q. het nieuwe deel; zie Omgevingswet). Artikel 2.8 Bbl biedt dan de ruimte aan het bevoegd gezag om de erfgoedwaarden af te wegen tegen het voldoen aan de technische regels in hoofdstuk 3 Bbl.

En de eigenaar van een beeldbepalend pand, kan die ook tot onderhoud worden verplicht?
Een beeldbepalend pand heeft geen status als beschermd monument, maar onvoldoende onderhoud kan afbreuk (dreigen te) doen aan het beeldbepalende karakter van het pand. En als het pand uitmaakt van een beschermd stads- of dorpsgezicht of cultuurlandschap, ook aan dat beschermde gezicht of landschap.
Als handhavingsgrond moet dit dan wel heel concreet gemaakt kunnen worden aan de hand van strijdigheid met de waarden van het beschermde gezicht of landschap. Voor een beeldbepalend pand als zodanig kan er sprake zijn van een ‘redengevende beschrijving’ op grond waarvan het pand aldus is aangewezen. Ook hier kan concrete strijdigheid met die kennelijke redenen helpen in de onderbouwing van de handhavingsbeschikking. Het moet wel gaan om een openbaar kenbare tekst, die bij de aanwijzing van het gezicht of het pand is opgesteld. Zo’n tekst kan uit oogpunt van behoorlijk bestuur niet achteraf (als ‘gelegenheidsargumentatie’) worden opgesteld, bijvoorbeeld ten behoeve van de aanschrijving.

Als de redenen tot bescherming van een gezicht of cultuurlandschap of tot aanwijzing als beeldbepalend zijn beschreven in het omgevingsplan (of in een daarbij behorend en als zodanig aangewezen document), dan bieden deze een bijkomende inhoudelijke handhavingsgrond als het ontoereikende onderhoud daarmee aantoonbaar in strijd is. De primaire handhavingsgrond is echter de mogelijke strijdigheid met een of meer regels voor bestaande bouw in hoofdstuk 3 van het Bbl of met redelijke eisen van welstand. In dat laatste geval moet sprake zijn van een exces en moet het desbetreffende omgevingsplan een excessenregeling bevatten. Zonder die primaire grond bestaat er enig risico dat bij voortduren van het onderhoudsverzuim de redenen waarom een pand ooit is aangewezen als beeldbepalend teniet worden gedaan. Niet uit te sluiten is dat een eventueel kwaadwillende eigenaar van zo’n pand die uitkomst bewust nastreeft.