Handhavingsbeleid

Instrumenten voor doelmatige handhaving

In hoofdstuk 18 van de Omgevingswet zijn de taken te vinden van het bevoegd gezag bij de handhaving van onder meer de regels wat betreft monumenten. De Omgevingswet bepaalt dat het bevoegd gezag moet zorgdragen voor een goede kwaliteit van uitvoering en handhaving (artikel 18.21 Ow). Deze taak is verder uitgewerkt in hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluit (Ob), een amvb onder de Omgevingswet.

Artikel 13.5 Ob eerste lid bepaalt dat het bestuursorgaan een uitvoerings- en handhavingsstrategie vaststelt in een of meer documenten, waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het bestuursorgaan zichzelf stelt bij de handhaving en welke werkzaamheden het daartoe zal uitvoeren. Ook verplicht dit artikel om het beleid regelmatig te evalueren en af te stemmen met andere betrokken bestuursorganen en met de organen die belast zijn met strafrechtelijke handhaving.
Het vierde lid van artikel 13.5 Ob bepaalt dat de handhavingsstrategie is gebaseerd op een probleemanalyse.
In het eerste lid van artikel 13.6 Ob wordt gesteld dat het beleid inzicht geeft in de prioriteitenstelling van de handhavingsactiviteiten. Het tweede lid van artikel 13.6 Ob draagt het bestuursorgaan op een nalevings-, toezichts- en sanctiestrategie vast te stellen.
De handhavingsstrategie wordt op grond van artikel 13.8 Ob jaarlijks uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. Het uitvoeringsprogramma moet ook worden afgestemd met de handhavingspartners (omgevingsdiensten, politie, boa’s etc.).
Verder zorgt het bestuursorgaan op grond van artikel 13.9 Ob voor een uitvoeringsorganisatie, zodat een goede uitoefening van de uitvoerings- en handhavingsstrategie is gewaarborgd. Onderdelen hiervan zijn een beschrijving van werkprocessen, procedures en bijbehorende informatievoorziening wat betreft toezicht op naleving en handhaving, en uiteraard ook de daarvoor benodigde personeelsformatie.

Een belangrijk instrument voor de bestuursrechtelijke handhaving is de last onder dwangsom. Via de website van het Informatiepunt Leefomgeving is een Leidraad Handhavingsacties en termijnen beschikbaar. Deze leidraad gaat helaas (nog) niet in op toepassing in het domein van het cultureel erfgoed, maar kan niettemin behulpzaam zijn.

Aangrijpingspunten voor handhaving wat betreft monumenten zijn de volgende bevindingen:

het afwijken van de omgevingsvergunning(en) voor omgevingsplanactiviteiten (OPA), bouwactiviteit*, rijksmonumentenactiviteit (RMA);
het bouwen (of slopen) in strijd met de regels omtrent vergunningvrijdom van dergelijke activiteiten in wet- en regelgeving en/of omgevingsplan (ook vergunningvrije bouwwerken moeten voldoen aan de regels in het Bbl);
het wijzigen van de gebruiksfunctie van het monument zonder dat daarvoor de eventueel benodigde omgevingsvergunning is verkregen of wanneer het gebruik in strijd is met die vergunning;
het niet of onvoldoende verrichten van onderhoud;
het handelen in strijd met een eventuele subsidiebeschikking.

Deze vormen van illegaal omgaan met een monument worden behandeld op de afzonderlijke pagina’s: Legalisatie, Omgevingswet en Onderhoudsplicht.

*Voor de bouwactiviteit geldt dit zolang deze gebonden is aan een vergunningplicht. Wanneer de Wkb in de toekomst ook van toepassing wordt verklaard voor monumenten, is het aan de kwaliteitsborger om al dan niet een verklaring af te geven bij gereedmelding dat is voldaan aan de regels in het Bbl. Als deze verklaring niet of ten onrechte wordt afgegeven, dan is dat een handhavingsgrond. Dat handhaving bij bouwwerken onder kwaliteitsborging andere vragen met zich meebrengt dan wanneer de gemeente zelf toetsing en toezicht uitvoert, mag duidelijk zijn. De VNG heeft voor deze nieuwe rol een Handreiking opgesteld.

Handhavingsbeschikking en vergunningvrijdom

Gevolg geven aan een handhavingsbeschikking is een vergunningvrije handeling. Dit geldt ook als de uitvoering van werkzaamheden in het nieuwe stelsel een combinatie is van twee of meer activiteiten: bijvoorbeeld een omgevingsplanactiviteit, een bouwactiviteit en een rijksmonumentenactiviteit. Elk van deze activiteiten kent een eigen stelsel van ‘toestemmingen’ via omgevingsplan, Bbl en Bal.
Voorkomen moet worden dat de beschikking tot handhaving leidt tot maatregelen die in strijd zijn met de criteria in een van de (andere) stelsels. Dat kan door in de beschikking zo exact mogelijk te omschrijven wat er moet gebeuren en dat als bevoegd gezag intern en – in geval van een RMA – ook met de RCE af te stemmen.

‘Gewoon onderhoud’ is ook bij een rijksmonument vergunningvrij, maar dat houdt wel in dat de regels van artikel 13.11 Bal in acht genomen moeten worden en ‘detaillering, profilering, vormgeving, materiaalsoort en kleur niet worden gewijzigd’. Zou de handhaving wat betreft de bouwactiviteit leiden tot vergunningplichtige wijzigingen van het rijksmonument, dan is afstemming met de RCE hierover noodzakelijk.

Een laatste aspect dat bij handhavingsbeschikkingen een grote rol speelt, is de volledigheid ervan. Alle zaken die niet in orde zijn op het moment van constatering door het bevoegd gezag, moeten worden meegenomen in de afwegingen. En als die als handhavingsgrond zwaar genoeg wegen, dan moeten ze worden meegenomen in de beschikking. Wordt daarvan afgezien, dan kan tegen de niet-meegenomen gronden pas handhavend worden opgetreden als sprake is van ernstige toename van de risico’s ten opzichte het moment van de eerdere handhavingsbeschikking of eventuele andere nieuwe feiten.